بررسی لایحه بودجه 97؛افزایش هزینه دولت اصلاح یارانه ملت
رئیس‌جمهور روز یکشنبه 19 آذر 1396 لایحه بودجه 97 را تقدیم مجلس کرد. بلافاصله اظهارنظرهای فراوان کارشناسی و غیر کارشناسی درباره این لایحه آغاز شد. برخی ارقام در لایحه بودجه 97 موجب شگفتی کارشناسان، کاربران فضای مجازی و… شده است و پیام‌های مربوط به این لایحه و جداول آن دست به دست در فضای مجازی می‌چرخد. حال در این نوشتار سعی می‌کنیم فرازهای مهم و ابداعی بودجه را در یک نگاه کلی مورد بررسی قرار دهیم. آمارهای قانون بودجه سال 96 نشان می‌دهد که رقم کلی بودجه (سقف بودجه) معادل 1085 هزار میلیارد تومان بوده است که این رقم با رشدی ۷/۳ درصدی در لایحه بودجه سال 97 به 1195 هزار میلیارد تومان رسیده است. از آنجا که در چگونگی فرایند رسیدگی به بودجه در مجلس سؤالات و ابهاماتی وجود دارد، در ابتدا فرایند قانونی رسیدگی به اجمال بیان می‌شود، سپس چند فراز مهم مورد بررسی قرار می‌گیرد.
فرایند تصویب لایحه بودجه
بر اساس ماده 186 آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی دولت موظف است لایحه بودجه سالیانه کل کشور را حداکثر تا 15 آذر ماه هر سال به مجلس تسلیم کند. رئیس‌جمهور لایحه بودجه سال آینده را 19 آذر ماه تقدیم مجلس کرد. نمایندگان مجلس از زمان چاپ و توزیع لایحه بودجه سالیانه کل کشور و پیوست‌ها و سوابق آن تا مدت ده روز می‌توانند پیشنهادهای خود را به کمیسیون‌های تخصصی مجلس ارائه دهند. کمیسیون‌های تخصصی نیز موظفند حداکثر تا پانزده روز پس از چاپ و توزیع لایحه، گزارش خود را به کمیسیون تلفیق تقدیم کنند. همچنین کمیسیون تلفیق موظف است حداکثر ظرف پانزده روز پس از پایان مهلت گزارش کمیسیون تخصصی، ضمن رسیدگی به گزارش کمیسیون‌های تخصصی، گزارش نهایی خود را تنظیم و به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند. این مهلت حداکثر تا پانزده روز با موافقت هیئت‌رئیسه قابل تمدید است. در جلسه علنی، پس از رسیدگی به کلیات بودجه و تصویب آن، به پیشنهادهای مربوط به درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار بودجه عمومی دولت رسیدگی شده و سقف آن به تصویب خواهد رسید. پس از آن به پیشنهادهای مربوط به تبصره‌ها و ردیف‌ها رسیدگی می‌شود. پیشنهادهایی که منبع درآمد مشخصی نداشته باشد قابل طرح نخواهد بود. در صورت عدم تصویب کلیات لایحه بودجه، فقط برای یک‌بار موضوع به کمیسیون تلفیق ارجاع می‌شود تا حداکثر ظرف ۷۲ ساعت گزارش اصلاحی خود را به مجلس ارائه کند. جلسات مجلس برای رسیدگی به بودجه سالیانه باید بلاانقطاع در کلیه ایام حداقل روزی چهار ساعت منعقد شود و تا هنگامی که شور و مذاکره پایان نیابد و رأی مجلس اخذ نشود، از دستور خارج نمی‌شود. چنانچه لایحه بودجه سالیانه کشور تا تاریخ تعیین شده به مجلس تسلیم نشود، دولت موظف است لایحه چند دوازدهم بودجه را نیز به مجلس تسلیم کند. از آنجا که بررسی کل متن لایحه بودجه تصویبی مجلس به زمان زیادی نیاز دارد؛ بنابراین اعضای شورای نگهبان به صورت روزانه مصوبات مجلس در خصوص بودجه را بررسی کرده و در جریان کار قرار می‌دهند و به محض تقدیم لایحه تصویبی بودجه به شورای نگهبان این شورا بلافاصله نظر نهایی خود را اعلام می‌کند و در صورت تأیید نهایی به عنوان قانون لازم‌الاجرا، از سوی رئیس مجلس به رئیس‌جمهور ابلاغ می‌شود.
روند تزایدی بودجه عمومی کشور
بخش جنجالی بودجه که نگاه انتقادی به آن نسبت به دیگر بخش‌ها بیشتر است، مربوط به بودجه عمومی دولت است که در لایحه بودجه 97 مجموع بودجه عمومی دولت حدود 425 هزار میلیارد تومان است که در مقایسه با رقم 371 هزار میلیارد تومانی لایحه بودجه امسال (96) حدود 60 هزار میلیارد تومان افزایش دارد. کارشناسان می‌گویند افزایش حدود 60 هزار میلیارد تومانی بودجه عمومی می‌تواند پیامدهای نگران‌کننده‌ای برای اقتصاد ایران داشته باشد. اگر چه بخش عمده افزایش بودجه عمومی دولت مربوط به دستمزدهاست که هر سال سیر تزایدی دارد، ولی ناگفته نماند بخش دیگری از افزایش بودجه عمومی به دلیل ریخت‌وپاش‌ها در دستگاه‌های دولتی، برگزاری سمینارهای بی‌فایده، چاپ کتب و مجلات بی‌اثر، سفرهای خارجی، نمایندگی‌های ناکارآمد دستگاه‌های فرهنگی و غیرفرهنگی در خارج از کشور است که بهترین جا برای نظارت بر اینها در بودجه سالیانه است.
تغییرات یارانه‌ها مهم‌ترین موضوع بودجه
مهم‌ترین موضوع لایحه بودجه 97 حذف 30 میلیون ایرانی از دریافت یارانه نقدی است. حذف یارانه نقدی در دولت یازدهم نیز به دولت تکلیف شده بود، اما دولت هیچ‌گاه زیر بار نرفت و دلیل آن، این بود که بانک‌های اطلاعاتی کامل نیستند. مجلس سال آخر دولت یازدهم برای حذف 25 میلیون نفر فشار آورد که آقای نوبخت گفت بیشتر از 6 میلیون نفر امکان‌پذیر نیست، اگرچه در آن مقطع ملاحظات انتخاباتی هم تأثیرگذار بود، اما به نظر می‌رسد دولت دوازدهم به دلیل کسری بودجه لاجرم تن به این کار داده است. با اینکه حذف دهک‌های بالای جامعه به ویژه دهک‌های 9 و 10 در همان دولت یازدهم هم امکان‌پذیر بود، ولی اراده‌ای در دولت برای این اقدام وجود نداشت.
پس از ارسال لایحه بودجه از سوی دولت، نمایندگان مجلس هم وارد بحث‌های جدی شدند که یکی از این افراد مهرداد بائوج لاهوتی عضو کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس بود که در تشریح وضعیت یارانه‌ها در بودجه سال ۹۷، اظهار داشت: «براساس این پیشنهاد قرار است مجلس و دولت درباره هدفمندی یارانه‌ها به یک فهم مشترکی برسند تا بتوانیم دهک‌های بالای جامعه را مدیریت کنیم و تعداد افرادی را که یارانه دریافت می‌کنند، کاهش دهیم، به گونه‌ای که ۱۵ هزار میلیارد تومان از ۴۸ هزار میلیارد تومان پرداخت یارانه نقدی کم شود.» وی درباره راهکار حذف معتقد است: «پیش از این فرمولی درباره حذف دهک‌های بالای جامعه از دریافت یارانه‌های نقدی از سوی قوه مقننه به قوه مجریه ارائه شده است، در این فرمول تأکید شده بود که قضات، پزشکان، اعضای هیئت علمی دانشگاه‌ها و افرادی که بیش از سه میلیون و پانصد هزار تومان درآمد دارند نباید یارانه نقدی دریافت کنند.»
بر اساس تبصره 14 لایحه بودجه سال 97، دولت قصد دارد مبلغ 37 هزار میلیارد تومان بر اساس قانون هدفمندی یارانه‌ها مصوب سال 88 با انواع روش‌های نقدی و غیر نقدی بین خانوارهای هدف توزیع کند. این رقم نسبت به رقم 48 هزار میلیارد تومانی سال قبل کاهش قابل توجهی داشته است. از رقم 37 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی یارانه‌های سال 97 قرار است 23 هزار میلیارد تومان به صورت یارانه نقدی و غیر نقدی، 7 هزار میلیارد تومان در قالب سیاست کاهش فقر مطلق از طریق بهزیستی و کمیته امداد، 3700 میلیارد تومان به عنوان یارانه بخش سلامت و 3300 میلیارد تومان به عنوان یارانه نان توزیع شود. مضافاً در سال 1397 سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها ضمن تغییر نام به صندوق رفاه اجتماعی و اصلاح اساسنامه آن به منظور انجام مأموریت جدید تحت نظر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی قرار خواهد گرفت و اموال و دارایی‌های سازمان مزبور به صندوق رفاه اجتماعی تعلق خواهد داشت.
کاهش وابستگی بودجه به نفت
پیش‌بینی دولت در موضوع درآمدهای نفتی مجموع واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال آینده حدود ۱۰۶ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان پیش‌بینی شده است، در حالی که این رقم برای سال جاری ۱۱۸ هزار میلیارد تومان مصوب شده بود. همچنین برای منابع حاصل از فروش نفت و فرآورده‌های نفتی برای سال آینده ۱۰۱ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده و با رقم مصوب ۱۱۳ هزار میلیاردی در قانون بودجه سال جاری ۱۲ هزار میلیارد تومان کاهش دارد. یکی از علل کاهش، عدم تحقق است که عملکرد قانون بودجه سال نشان می‌دهد در شش ماهه امسال حدود ۴۴ هزار میلیارد تومان از درآمدهای پیش‌بینی شده محقق شده است. در لایحه بودجه سال آینده پیش‌بینی بر قیمت ۵۵ دلاری هر بشکه نفت است که مجموع درآمد با دلار ۳۵۰۰ تومانی به ریال تبدیل شده است. با توجه به اینکه امسال سال اول اجرای برنامه ششم توسعه است و در قانون بودجه سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی برای نخستین بار 32 درصد تعیین شد، این یعنی یک‌سوم درآمدهای نفتی به صندوق توسعه ملی می‌رود که موجب توسعه فعالیت‌های اقتصادی می‌شود و می‌تواند طرح‌های بخش خصوصی را تأمین مالی کند.
ملاحظات جدی در بودجه دفاعی
یکی مهم‌ترین بخش‌های لایحه بودجه سالیانه کل کشور، بودجه نیروهای مسلح است. بودجه نیروهای مسلح ذیل بودجه وزارت دفاع تعریف می‌شود. در ذیل به تفکیک بودجه پیشنهادی دولت برای سال 97 را مشاهده کنید:
1ـ- وزارت دفاع: 1770 میلیارد تومان؛
2ـ ستاد کل نیروهای مسلح: 1697 میلیارد تومان؛
3ـ سپاه پاسداران: 26736 میلیارد تومان (در بخش بودجه سپاه باید به این نکته اشاره داشت که از این مبلغ 10 هزار میلیارد آن بودجه قرارگاه خاتم‌الانبیاء است که به همان میزان درآمد داشته و هزینه‌کرد آن هم به همان میزان است)؛
4ـ ارتش: 9708 میلیارد تومان؛
5ـ بسیج: 1180 میلیارد تومان.
کل بودجه دفاعی کشور بدون بخش قرارگاه سازندگی حدود 31000 هزار میلیارد تومان می‌شود که اگر به دلار 3500 تومانی تبدیل کنیم کمتر از 9 میلیارد دلار می‌باشد که نسبت به مبالغ بودجه دفاعی رقبای منطقه‌ای ما بسیار پایین است. در مجموع باید گفت وضعیت بودجه دفاعی و امنیتی کشور در بودجه سال آینده با توجه به مجموع تحولات منطقه، مطلوب نیست. انتظار از دولت این بود که در لایحه بودجه 97 نگاه پررنگ‌تری به بخش دفاع و بودجه نیروهای مسلح داشته باشد؛ چرا که کشور ما با تهدیدات مکرر آمریکا، حامیان منطقه‌ای و رژیم صهیونیستی مواجه است، از سوی دیگر امنیت ضرورتی جدی و اجتناب‌ناپذیر برای توسعه کشور بوده و لازمه آن، این است که بودجه کافی برای آن تأمین شود. البته لازم است کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی، کمیسیون تلفیق و همچنین نمایندگان مجلس تغییرات لازم را برای تقویت بنیه دفاعی و نیروهای مسلح در بودجه ۹۷ به وجود بیاورند. در ضمن سهم پنج درصدی بودجه دفاعی کشور از هزینه‌های جاری که در برنامه ششم توسعه به دولت تکلیف شده است باید در لایحه بودجه سال 97 لحاظ می‌شد که اگر این اتفاق نیفتاده باشد، کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی باید این موضوع را به جد پیگیری کند.
عدالت‌محوری در خروج از کشور
یکی از موضوعاتی که سر و صدای زیادی به ویژه در شبکه‌های اجتماعی داشت، موضوع عوارض خروج از کشور بود. عوارض خروج از کشور در قانون بودجه سال 96، برای هر نفر 75 هزار تومان در نظر گرفته شده بود که این مبلغ در لایحه بودجه سال 97 با رشدی سه برابری به 220 هزار تومان افزایش یافته است. این در حالی است که اگر فردی بخواهد برای بار دوم از کشور خارج شود باید 330 هزار تومان عوارض پرداخت کند و برای بار سوم نیز این عوارض با رشد 100 درصدی نسبت به بار اول به 440 هزار تومان افزایش خواهد یافت. البته دولت سفرهای زیارتی عتبات عالیات و حج تمتع و عمره را استثنا کرده و رقم آنها را 110 هزار تومان تعیین کرده است. با توجه به اینکه معمولاً بیشتر ورود و خروج‌های چند باره از کشور را اقشار مرفه جامعه صورت می‌دهند؛ بنابراین این موضوع نیز در لایحه بودجه سال 97 به نوعی، اقشار پردرآمد را هدف قرار داده است. بر اساس آماری که از سوی معاونت گردشگری کشور اعلام شده، در سال گذشته ۹ میلیون و ۱۹۶ هزار و ۱۴۰ ایرانی به دیگر کشورها سفر کرده‌اند، در حالی که بر اساس تراز گردشگری ورودی و خروجی کشور در سال گذشته به میزان ۴ میلیون و ۲۹۵ هزار و ۵۷ نفر منفی است. همچنین در زمینه عوارض خروج از کشور باید گفت طبق آمار سازمان میراث فرهنگی بخش معاونت گردشگری، در پنج ماهه نخست سال 96 حدود سه میلیون و 474 هزار و 692 نفر از کشور خارج شده‌اند که این میزان نسبت به مدت مشابه سال قبل ۹/۲۰ درصد رشد داشته است. مقصد اول گردشگران خارج شده از کشور طبق آمار ترکیه بوده است و پس از آن عراق و امارات در رتبه‌های دوم و سوم قرار داشته‌اند. این مسافرت‌ها معمولاً برای اقشار مرفه جامعه است که سبب می‌شوند ارز بسیاری از کشور خارج شود. دولت با افزایش عوارض خروج اولاً، سعی کرده تعداد خروج‌های اضافی از کشور را کاهش دهد تا از این طریق جلوی خروج ارز از کشور را بگیرد، ثانیاً، درصدد بوده تا از این طریق اقشار پردرآمد را هدف قرار دهد تا جامعه به عدالت نزدیک‌تر شود. اقدام بانک مرکزی در حذف ارز مسافرتی هم در همین راستا تحلیل می‌شود که امسال عملیاتی شد.
رشد ۵/۹ درصدی بودجه بانک‌ها در سال ۹۷
جمع درآمد هشت بانک دولتی به علاوه بانک مرکزی در لایحه بودجه سال ۹۷ بالغ بر نزدیک به ۸۵ هزار میلیارد تومان است که در این میان بانک ملی ایران با بیش از ۳۱ هزار میلیارد تومان بیشترین منابع درآمدی را به خود اختصاص داده است. مقایسه بودجه سال ۹۷ با سال ۹۶ حاکی از رشد بیش از ۵/۹ درصدی درآمد بانک‌ها در سال آینده است. بر این اساس درآمد بانک سپه ۱۴ هزار و ۶۱ میلیارد تومان، بانک کشاورزی ۱۲ هزار و 940 میلیارد تومان، بانک مسکن ۱۲ هزار و 3۹۰ میلیارد تومان، بانک صنعت و معدن ۲ هزار و ۸۰۰ میلیارد تومان، بانک توسعه تعاون 1840میلیارد تومان، پست بانک1370 میلیارد تومان و بانک توسعه صادرات 1180 میلیارد تومان در بودجه سال ۹۷ پیش‌بینی شده است. درآمد بانک‌ها در بودجه سال ۹۷ در حالی نزدیک به 85 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که این رقم در سال ۹۶ برابر ۷۷ هزار میلیارد تومان بوده و حاکی از رشد بیش از ۵/۹ درصدی است.
کاهش بودجه برخی از سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها
در لایحه بودجه سال 97، بودجه برخی از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها افزایش که نداشته هیچ، حتی کمتر نیز شده است. در این لایحه بودجه پیشنهادی وزارت نیرو حدود ۱۴ درصد کاهش بودجه داشته است، البته سهم آب نسبت به قبل خیلی بهتر شده است. وزارت نیرو به همراه سازمان‌های زیرمجموعه خود حدود 6 هزار و ۴۷۸ میلیارد تومان بودجه خواهند گرفت. این در حالی است که دولت در لایحه بودجه سال گذشته برای این وزارتخانه درخواست بودجه 7 هزار و ۵۰۰ تومانی کرده بود.
همچنین بودجه وزارت صنعت نیز در لایحه امسال۲۱ درصد کمتر شده است. بر این اساس بودجه وزارت صنعت، معدن و تجارت در سال آینده، ۱۴۱۹ میلیارد و ۶۲۵ میلیون تومان پیش‌بینی شده که نسبت به بودجه ۱۸۰۲ میلیارد و ۳۹۷ میلیون تومانی مصوب آن در سال گذشته، حدود ۲۱ درصد کاهش یافته است.
بودجه وزارت نفت نیز در لایحه بودجه 97 بیش از 8 میلیارد تومان نسبت به سال ۱۳۹۶ کاهش دارد. بر اساس رقم پیشنهادی دولت اعتبار دولتی وزارت نفت ۱۵۵ میلیارد و۵۹۲ میلیون تومان در نظر گرفته شده، در حالی که بودجه این وزارتخانه در سال گذشته ۱۶۴ میلیارد و ۳۶۲ میلیون تومان بود. رقم پایین بودجه وزارتخانه عریض و طویل نفت به این دلیل است که 5/14 درصدی از درآمد حاصل از فروش نفت سهم این وزارتخانه است.
درآمد خودرویی دولت در بودجه ۹۷
دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ درآمد ۲ هزار و ۲۰۰ میلیارد تومانی از محل مالیات واردات خودرو به کشور را در نظر گرفته است. کاهش ۶/۳۱ درصدی مالیات خودرو در حالی اتفاق افتاد که در بودجه مصوب سال ۱۳۹۶ درآمد مالیاتی ۳ هزار و ۲۲۰ میلیارد تومان بود. به رغم آنکه درآمد دولت از این محل افزایشی نداشته، بررسی آمار بانک مرکزی در شش ماه سال جاری نشان می‌دهد که دولت نتوانسته درآمدهای خود از این محل را محقق کند. چون طبق مصوبه قرار بود در شش ماه سال‌جاری یک هزار و ۶۴۰ میلیارد تومان باشد. با اینکه واردات خودرو به کشور با افزایش ۴۴ درصدی مواجه شده، اما دولت در این مدت تنها توانست ۱۳۰ میلیارد تومان درآمد مالیاتی از محل واردات خودرو کسب کند.
ردیف اعتباری مستقل برای گیاهان دارویی
پس از ۳۵ سال برای نخستین بار طرح ملی گیاهان دارویی کشور با حمایت وزیر جهاد کشاورزی، مجلس شورای اسلامی و توافق سازمان برنامه و بودجه در بودجه سال 97 دارای ردیف اعتباری مستقل به میزان 84 میلیارد تومان شد. درباره اهمیت گردش مالی گیاهان دارویی در جهان باید گفت: گردش مالی گیاهان دارویی 120 میلیارد دلار در سال است و در کشور آلمان بدون داشتن تنوع و اقلیم 40 میلیارد دلار است که این میزان بیشتر از درآمد نفتی ایران است. اما سهم ایران از این حجم گردش مالی تنها 367 میلیون دلار است. با اینکه متوسط نرخ رشد اقتصادی کشورهای پیشرفته مانند آلمان و فرانسه ۵/۲ تا ۵/۳ درصد است و در حالی که متوسط نرخ رشد گیاهان دارویی در جهان ۱/۹ درصد است؛ بنابراین می‌توان گفت که گیاهان دارویی بیش از هر صنعت دیگری سودآوری دارد و در این بخش در کشور 89 هزار نفر به طور مستقیم و 280 هزار نفر به طور غیر مستقیم اشتغال ایجاد کرده است، پس در نظر گرفتن بودجه مستقل یکی از محاسن بودجه است که این‌گونه می‌توانیم در اهدافی که ایران برای صادرات گیاهان دارویی به ارزش ۵/۲ میلیارد دلار طی پنج سال آینده هدفگذاری کرده دست یابیم.
حرف آخر
افزایش کمک به صندوق‌های بازنشستگی از 40 به 56 هزار میلیارد تومان، تعیین 3500 تومان برای نرخ دلار و عدم اجرای تک نرخی کردن آن، کاهش بودجه عمرانی از 78 هزار میلیارد به 60 هزار میلیارد تومان، سهم 32 درصدی صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز، تخصیص 17هزار میلیارد تومان برای بودجه اشتغال فارغ‌التحصیلان دانشگاهی، مالیات 1486 میلیارد تومان بر مصرف سیگار، توجه به تأمین آب شرب بهداشتی برای کل آحاد جامعه اعم از آب شهری، روستایی و آب‌های مرزی، توجه به آبیاری نوین و… فرازهای مهم دیگر بودجه است که می‌توان به طور مجزا به آنها پرداخت.