انقباض بودجه دفاعی در زمانه تحریم و تهدید
بودجه سالیانه سندی مالی است که دولت در آن میزان دخل و خرج سال آینده کشور را مشخص می‌کند. بر اساس قانون، لایحه بودجه هر سال باید نهایتاً تا 15 آذر ماه به مجلس تقدیم شود. امسال نیز دولت لایحه بودجه سال 98 را در تاریخ مقرر به مجلس تقدیم کرد؛ اما به دلیل اینکه مجلس تا 25 آذر ماه جلسه علنی نداشت و یک سری تغییرات با توصیه رؤسای قوا به دلیل کسری بودجه اعمال شد، رونمایی از این لایحه به چهارم دی ماه 1397 موکول شد. لایحه بودجه پس از تصویب در هیئت وزیران به مجلس ارائه و پس از تصویب و تأیید شورای نگهبان از مجلس به رئیس‌جمهور ابلاغ می‌شود.
بررسی مقایسه‌ای بودجه ۹۸ با سال ۹۷
بر اساس قانون محاسبات عمومی؛ «بودجه حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی است که به نیل سیاست‌ها و هدف‌های قانونی منجر می‌شود.» رقم بودجه برای سال 1398 یک تریلیون و هفتصدوسه هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. اکنون با رونمایی از لایحه بودجه 98 می‌توان ارقام مهم این لایحه را با قانون بودجه سال 97 مقایسه کرد. ارقام قانون بودجه سال 97 نشان می‌دهد، رقم کلی بودجه (سقف بودجه) معادل 1222 هزار میلیارد تومان بوده که این رقم با رشد 39/3 درصدی در لایحه بودجه سال 98 به 1703 هزار میلیارد تومان رسیده است.
منابع بودجه کشور به دو بخش تقسیم می‌شود؛ منابع بودجه عمومی دولت و منابع بودجه شرکت‌های دولتی. منابع بودجه عمومی دولت در قانون بودجه سال 97، 443 هزار میلیارد تومان بوده است که این رقم با افزایش 7/9 درصدی در لایحه بودجه سال 98 به 478 هزار میلیارد تومان رسیده است. منابع بودجه شرکت‌های دولتی نیز که در قانون بودجه سال 97، 839 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده بود، در لایحه بودجه سال 98 با رشد 51/8 درصدی به 1274 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. به نظر می‌رسد، علت اصلی افزایش این میزان بودجه شرکت‌ها نوسان ارزی باشد. منابع بودجه عمومی دولت نیز خود به دو دسته تقسیم می‌شود؛ منابع عمومی دولت و منابع اختصاصی. منابع اختصاصی، منابعی هستند که قانون، محل مصرف آنها را تعیین می‌کند و به طور معمول این محل مصرف همان دستگاه ایجادکننده درآمد است، مانند درآمد بیمارستان‌ها یا دانشگاه‌ها که برای خودشان صرف می‌شود. به طور کلی نیز منابع عمومی شامل درآمدها (اعم از درآمدهای مالیاتی، جرایم، مجوزها و حق دسترس)، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (درآمدهای نفتی) و واگذاری دارایی‌های مالی (ایجاد قرض، دین و فروش سهام شرکت‌ها) است. منابع عمومی دولت که کلیدی‌ترین رقم در بودجه است، در قانون بودجه 97، 386 هزار میلیارد تومان بوده است که با رشد 5/3 درصدی به 408 هزار میلیارد تومان رسیده است. هر چند در نگاه اول و با افزایش میزان بودجه عمومی دولت می‌توان گفت، بودجه سال 98 بودجه‌ای انبساطی بوده است، اما با لحاظ کردن تورم حدود 20 درصد و رشد 5/3 درصدی این بودجه نسبت به سال پیش، به این نتیجه خواهیم رسید که این بودجه انقباضی بسته شده است.
در بخش منابع عمومی دولت، آنچه مهم است و شاید برای بسیاری نیز آشناتر باشد، درآمدهای نفتی و درآمدهای مالیاتی است. در لایحه بودجه سال 98 درآمدهای نفتی که از آن به منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی یاد شده است، با رشد 40 درصدی نسبت به قانون بودجه سال 97 به 142 هزار میلیارد تومان رسیده است. درآمدهای مالیاتی نیز در لایحه بودجه سال 98 با افزایش 11 هزار میلیارد تومانی نسبت به قانون بودجه سال 97 به 153 هزار میلیارد تومان رسیده است.
در مقابل، منابع عمومی دولت، برخی از هزینه‌ها نیز تعریف شده که آنها را می‌توان به سه بخش مهم هزینه‌های جاری (شامل حقوق و دستمزد، یارانه‌ها و استفاده از کالا و خدمات)، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (پروژه‌های عمرانی) و تملک دارایی‌های مالی (تسویه قرض، تسویه اوراق مشارکت سال‌های قبل) تقسیم کرد. در زمینه هزینه‌های جاری باید گفت، این هزینه‌ها در لایحه بودجه سال 98 در مقایسه با قانون بودجه سال 97 با رشد ۸/۸ درصدی از 294 هزار میلیارد تومان به 320 هزار میلیارد تومان رسیده است. هزینه‌های عمرانی یا همان تملک دارایی‌های سرمایه‌ای لایحه بودجه سال 98 در مقایسه با قانون بودجه سال 97 بدون تغییر بوده است و میزان آن 62 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. در بخش تملک دارایی‌های مالی، لایحه بودجه سال 98 کاهش 18/5 درصدی را نسبت به قانون بودجه سال 97 نشان می‌دهد و از 30/7 هزار میلیارد تومان به 25 هزار میلیارد تومان رسیده است.
بودجه سال آینده یکی از حساس‌ترین بودجه‌های دولت طی چهار دهه پس از انقلاب است. سال ۹۸ با توجه به اعمال تحریم‌های گسترده از سوی آمریکا و وضعیت اقتصادی حاکم بر کشور سال ویژه‌ای است. برای عبور از تحریم‌ها و فائق آمدن بر مشکلات و تنگناهای اقتصادی کشور باید از تجربیات گذشته و همین‌طور از منابع و امکانات موجود به بهترین نحو بهره برد. واقعیت این است که با بهره‌گیری از ظرفیت‌ها و امکانات متنوع و گوناگون در کشور باید صادرات غیر نفتی را توسعه داد و از اتکا به نفت به معنای واقعی فاصله گرفت. با توجه به شرایط خاص سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی 20 درصد در نظر گرفته شده است. این در حالی است که بر اساس قانون برنامه ششم توسعه در سال جاری این سهم باید به 34 درصد می‌رسید که با توجه به شرایط خاص درآمدهای دولت این سهم 20 درصد در نظر گرفته شده است.
سیاست‌ها و اهداف بودجه 98
هر سال پیش از تدوین و نگارش بودجه سیاست‌های خاصی طراحی می‌شود. در لایحه بودجه ۹۸ این جهت‌گیری‌ها و سیاست‌های خاص عبارتند از:
ـ همگرایی اقدامات و ظرفیت‌های کشور در ارائه کالاها و خدمات عمومی؛
ـ اهتمام به انضباط مالی در بودجه و اصلاح نظام اداری برای افزایش کارایی و منطقی کردن اندازه دولت؛
ـ توانمندسازی و افزایش بهره‌وری شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت؛
ـ تجهیز منابع عمومی غیرنفتی؛
ـ ساماندهی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای؛
ـ بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد.
لازم به ذکر است که به طور معمول این سیاست‌ها در بودجه سال‌های گذشته نیز پیش‌بینی شده‌اند، اما میزان تحقق آنها از این جهت که همراه با معیارهای سنجشی و اهداف کمی نیست، قابلیت اندازه‌گیری ندارد. افزون بر سیاست‌ها، اهداف و ویژگی‌های خاصی در لایحه لحاظ شده که برخی از آنها مشابه بودجه سال جاری است که در پنج بخش خلاصه می‌شوند:
۱ـ حمایت از معیشت عمومی و عدالت اجتماعی؛
۲ـ حمایت از تولید و اشتغال؛
۳ـ تقویت انضباط بودجه‌ای؛
۴ـ اصلاحات در رویه‌ها و فرایندها؛
۵ـ افزایش پایداری بودجه در مقابل تکانه‌های بین‌المللی.
کاهش معنادار بودجه دفاعی‌ـ امنیتی
بودجه نظامی و دفاعی در تمام کشورها از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است و تمامی دولت‌ها بر این اساس، درصدی از کل بودجه یا بخشی از تولید ناخالص ملی را به بخش دفاع و امنیت تخصیص می‌دهند. آمریکا با تخصیص بیش از 675 میلیارد دلار بودجه نظامی برای سال 2019، حدود 36 درصد کل بودجه نظامی جهان را صرف می‌کند. از دیگر کشورهایی که بیشترین بودجه نظامی را در جهان صرف می‌کنند می‌توان به چین، هند، فرانسه، انگلیس، آلمان، کره جنوبی، برزیل، ایتالیا، استرالیا، کانادا و ترکیه اشاره کرد. چین 228 میلیارد دلار، هند حدود 63/9 میلیارد دلار، عربستان 69/4 میلیارد دلار، روسیه 66/3 میلیارد دلار، فرانسه 57/8 میلیارد دلار، استرالیا 27/5 میلیارد دلار و ترکیه 18/2 میلیارد دلار به حوزه نظامی اختصاص داده‌اند. از سوی دیگر اگر سهم بودجه نظامی را با کل بودجه مقایسه کنیم، عراق با 7/4 میلیارد دلار معادل 9/4 درصد از بودجه کل خود را به بخش نظامی‌اش اختصاص داده است، همچنین جمهوری آذربایجان نیز با وجود آنکه از نظر حجم 1/5 میلیارد دلار از بودجه را به نهادهای نظامی خود اختصاص داده است، اما همین 1/5 میلیارد دلار معادل 10/4 درصد از کل بودجه این کشور است. رژیم صهیونیستی حدود 17 میلیارد دلار بودجه نظامی معادل 11/5 درصد بودجه و کویت 6/8 میلیارد دلار برابر با 11/3 درصد از کل بودجه و عربستان بیشترین سهم بودجه نظامی از کل بودجه کشور را دارند، به گونه‌ای که بودجه نظامی سعودی‌ها 69/4 میلیارد دلار است که 30/4 درصد از کل بودجه این کشور را در بر می‌گیرد. کشوری مانند عمان 8/7 میلیارد دلار به حوزه نظامی خود اختصاص داده که معادل 26/3 درصد بودجه کل این کشور است. در مقام مقایسه، بر اساس اطلاعات منتشر شده از لایحه بودجه سال 98، بودجه نظامی ایران با سهم 51 هزار میلیارد تومانی زیر3 درصد کل بودجه دولت است. افزون بر اینکه ارقام مربوط به تقویت بنیه دفاعی در ستاد کل نیروهای مسلح از رقم مصوب 2 هزار و 400 میلیارد تومان در سال 97 به 102 میلیارد تومان در سال 98 کاهش یافته و همچنین اعتبار این موضوع در وزارت دفاع برای سال 97 بیش از 2 هزار و 800 میلیارد تومان مصوب شده بود که در لایحه بودجه سال آینده به 620 میلیارد تومان تنزل یافته است. بنیه دفاعی کشور در نظام جمهوری اسلامی ایران به عنوان قدرت بازدارنده همیشه در طول سال‌های اخیر کمک حال مسئولان در مذاکرات سیاسی و تحولات منطقه‌ای به مثابه بازویی مستحکم و قدرتمند عمل کرده است. انتظار می‌رود دست‌اندرکاران به لحاظ تخصیص بودجه‌ای توجه جدی‌تری به ارتقا و بالندگی بیش از پیش نیروهای مسلح داشته باشند.
در پی انتشار اخباری در برخی رسانه‌های گروهی مبنی بر کاهش بودجه وزارت دفاع در سال ۱۳۹۸، سردار رضا طلائی‌نیک، معاون حقوقی و امور مجلس وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح اظهار داشت: «بر اساس مستندات و متن «لایحه بودجه سال ۱۳۹۸» و با احتساب تحقق و تأمین منابع از بودجه مازاد پیش‌بینی شده، اعتبارات دفاعی نه تنها کاهش نمی‌یابد، بلکه در سال آینده امکان افزایش نیز دارد.» سردار طلائی‌نیک تصریح کرد: «20 هزار میلیارد تومان از اعتبارات دفاعی به تأمین منابع از درآمد مازاد موکول شده است که با هماهنگی و توافق دولت و مجلس و ستاد کل نیروهای مسلح باید تعیین تکلیف و محقق شود.»
راهکار تأمل‌برانگیز مسئولان برای افزایش ۲۰ هزار میلیارد تومانی اعتبار بنیه دفاعی کشور گره زدن آن به منابع صندوق توسعه ملی یا افزایش صادرات نفت و گاز به بیش از 1/5 میلیون بشکه در روز است. در حالی که هم اکنون به واسطه تحریم‌ها بعید است فروش نفت در حد بالایی تحقق یابد تا از آن منابع بودجه دفاعی افزایش پیدا کند. ناگفته نماند که از میزان در نظر گرفته شده 29620 میلیارد تومان آن برای تأمین درمان نیروهای مسلح است.
حذف یارانه سه دهک بالای جامعه
کارشناسان در سه دولت بر حذف یارانه اقشار برخوردار تأکید کردند و در بودجه سال گذشته به دولت تکلیف شده بود؛ اما هیچ‌گاه این کار عملی نشد و متأسفانه دولت‌های مورد نظر هر سال از انجام تکلیف مربوطه سر باز زدند؛ به گونه‌ای که حتی بخشی از کسری منابع برای پرداخت یارانه را از محل منابع عمومی تأمین کرده‌اند. اگر در فرایند چند ساله، منابع حاصل از حذف یارانه سه دهک بالای جامعه صرف توسعه زیرساخت‌ها و حمایت از تولید یا تأمین هزینه‌های دهک‌های پایین جامعه می‌شد، به اهداف اصلاح نظام یارانه‌ها نزدیک‌تر می‌شدیم. این بار دولت در لایحه بودجه ۱۳۹۸ به حذف یارانه سه دهک بالای جامعه توجه کرده و در صورت همراهی نمایندگان مردم در مجلس شورای اسلامی عملیاتی خواهد شد. دولت می‌تواند اطلاعات مربوط به یارانه‌بگیران را در اختیار استانداری‌ها قرار دهد و استانداری‌ها هم می‌توانند اطلاعات مدنظر را به فرمانداری‌ها واگذار کنند. بدون شک، با شناختی که فرمانداری‌ها از وضعیت میدانی خانوارها دارند و اطلاعاتی که از طریق سامانه‌های اطلاعاتی مربوطه، مانند سامانه املاک و غیره به دست می‌آورند، به راحتی می‌توانند یارانه‌بگیران سه دهک بالای جامعه را شناسایی کرده و نسبت به حذف یارانه آنان اقدام کنند. در این بخش، چند اقدام باید مورد ملاحظه قرار گیرد: اول اینکه، دولت در آیین‌نامه‌های مصوب باید موارد مصرف منابع حاصل از حذف یارانه سه دهک بالای جامعه را مشخص کند. دوم اینکه، سه دهک بالای جامعه در همه استان‌ها یکسان نیست و متوسط درآمد استان‌ها با یکدیگر متفاوت است؛ برای نمونه سه دهک بالای استان سیستان‌وبلوچستان و ایلام می‌توانند هم ردیف با سه دهک متوسط استان تهران باشند. سوم اینکه، نظارت و مراقبت جدی در این حوزه باید صورت بگیرد تا نارضایتی مردم را در پی نداشته باشد و هزینه‌کرد منابع حاصل از آن خیلی شفاف باشد.
عدم شفافیت بودجه شرکت‌ها
یکی از بخش‌های مغفول مانده در بودجه مربوط به بودجه شرکت‌های دولتی است که چون بودجه آنها به صورت جمعی‌ـ خرجی آورده می‌شود و درآمد آنها در خود شرکت‌ها هزینه شده و فقط ارقام آن در کل لایحه بودجه آورده می‌شود، حکم حیات خلوت و صندوقچه در بسته را دارد. در این راستا، به منظور عملی کردن شعار تقویت انضباط بودجه‌ای، اصلاح رویه‌ها و شفافیت، دولت می‌تواند به منابع و مصارف این بخش ورود کرده و حتی‌الامکان مقداری از هزینه‌های جاری را از این محل تأمین کند. بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت از نظر درآمدها و دیگر منابع تأمین اعتبار بالغ بر 75 درصد کل بودجه است.
عوارض خروج از کشور
در زمینه عوارض خروج از کشور، دولت برای هر نفر رقم 220 هزار تومان را در نظر گرفته است. این رقم برای سفر دوم به میزان 50 درصد(330 هزار تومان) و سفرهای سوم و بیشتر به میزان 100 درصد(440 هزار تومان) افزایش خواهد یافت. همچنین عوارض خروج زائران حج تمتع و عمره معادل 110 هزار تومان و عوارض خروج زائران عتبات عالیات برای خروج از مرزهای هوایی 37 هزار و 500 تومان و برای مرزهای زمینی و دریایی 12 هزار و 500 تومان اعلام شده است. زائران عتبات عالیات (زائران اربعین) که از تاریخ 24 شهریور 98 تا 12 آبان 98 از مرزهای زمینی به مقصد کشور عراق از کشور خارج می‌شوند، از پرداخت عوارض خروج معاف شده‌اند.
فرازهای مهم بودجه 98
ـ دولت در لایحه بودجه سال 98 پیشنهاد داده است که قیمت هر لیتر نفت گاز (گازوئیل) 20 درصد افزایش یابد و به این ترتیب درآمدهای خود را از این محل ۱۷۸۹میلیارد تومان پیش‌بینی کرده است.
ـ دولت در لایحه بودجه سال 98 حقوق ماهیانه زیر 2 میلیون و 300 هزار تومان را از پرداخت مالیات معاف کرده است که این سقف همانند سال جاری بوده و تغییری نکرده است.
ـ ارقام و اعداد لایحه بودجه سال 98 نشان می‌دهد، دولت تصمیم به توزیع 62 هزار میلیارد تومان یارانه در سال 98 را دارد.
ـ در لایحه بودجه سال ۹۸، یارانه نان و خرید تضمینی گندم در مقایسه با قانون بودجه سال جاری با افزایشی 63 درصدی به رقم 6145 میلیارد تومان رسیده است.
ـ دولت پیش‌بینی کرده است، درآمدهای مالیاتی‌اش از محل مصرف سیگار در سال ۱۳۹۸ حدود 1500 میلیارد تومان باشد.
ـ دولت در نظر دارد از محل شماره‌گذاری و نقل و انتقال خودرو درآمدی در حدود 2200 میلیارد تومان داشته باشد.
ـ میزان درآمدهای دولت از محل مالیات بر ارزش‌افزوده نیز ۳۸ هزار و ۹۹۶ میلیارد تومان در نظر گرفته شده است.
ـ عوارض قبوض آب در لایحه بودجه سال 98 در مقایسه با قانون بودجه سال 97 حدود 33 درصد افزایش یافته است و در لایحه بودجه سال 98 ذکر شده است، عوارض روی قبوض آب مصرفی در سال آینده 50 ریال افزایش خواهد یافت.
ـ بانک مرکزی مکلف شده است مبلغ ۲ هزار میلیارد تومان تسهیلات از محل منابع قرض‌الحسنه شبکه بانکی را به مددجویان کمیته امداد و بهزیستی تخصیص دهد.
ـ در لایحه بودجه سال 98، معافیت مالیاتی صادرکنندگانی که ارز حاصل از صادرات خود را به کشور بازنگردانند، برداشته شده است.
ـ مبلغ وام ازدواج جوانان بدون تغییر نسبت به قانون بودجه سال جاری، همان ۱۵ میلیون تومان به ازای هر نفر با بازپرداخت پنج ساله تعیین شده است.
ـ در لایحه بودجه سال آینده، هزینه تعویض دفترچه بیمه سلامت سه هزار تومان، صدور مجدد دفترچه بیمه در صورت مفقود شدن در نوبت اول 9 هزار تومان و در نوبت‌های بعدی 18 هزار تومان است.
ـ بر اساس لایحه بودجه سال آینده، درآمد بانک‌ها 105 هزار میلیارد تومان لحاظ شده است. همچنین با احتساب 1000 میلیارد تومان به عنوان سایر دریافتی‌ها، کل منابع بانک‌ها در سال آتی حدود 106 هزار میلیارد تومان است. همچنین هزینه‌های بانک‌ها در سال آینده حدود 102 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. مالیات وصولی از بانک‌ها 745 میلیارد تومان لحاظ شده و 50 درصد سود ویژه نیز حدود 1400 میلیارد تومان است. در ضمن دولت به خاطر منابع محدود بودجه فرهنگی اکثر سازمان‌ها به غیر صدا و سیما را کاهش جدی داده است.
نتیجه‌گیری و چند توصیه راهبردی
در پایان باید تأکید شود رعایت انضباط مالی و جلوگیری از دخل و خرج‌های بی‌فایده در بودجه سال آینده ضروری است. چون در وضعیت تحریم و نابسامانی اقتصادی قرار داریم، انضباط مالی اهمیت بسیاری دارد و باید بتوانیم بر مبنای این انضباط مالی، منابع گوناگون خود را که محدود یا کمیاب است، مدیریت کنیم تا دچار کسری بودجه نشویم. در مجموع، دخل و خرج سال ۹۸ دو سقفی خواهد بود. سقف اول همان ۴۰۷ هزار میلیارد تومان و سقف دوم ۴۴۷ هزار میلیارد تومان است که در صورت تحقق منابع نفت، ۲۰ هزار میلیارد تومان آن سهم بنیه دفاعی و ۲۰ هزار میلیارد تومان دیگر مربوط به دیگر بخش‌ها خواهد بود. از سویی، افزایش تورم ناشی از نوسانات ارزی، مشکلاتی مانند کمبود منابع و سرمایه در گردش برای تهیه مواد اولیه تولید را به وجود آورده است. طبق پیش‌بینی‌های نهادهای بین‌المللی و داخلی، از جمله صندوق بین‌المللی پول و مرکز پژوهش‌های مجلس امسال و سال آینده شاهد رکود و رشد منفی در بخش‌های گوناگون اقتصادی خواهیم بود. با توجه به اوضاع کشور و اعمال فشارها و تحریم‌ها برای کاهش منابع نفتی، وصول مالیات برای اداره کشور اهمیت زیادی پیدا می‌کند؛ البته در بیشتر کشورهای جهان نیز بخش عمده منابع درآمدی دولت‌ها از این طریق است؛ اما باید به نکاتی راهبردی در این بخش توجه داشته باشیم. اولاً، افزایش مالیات‌ها نباید به گونه‌ای باشد که بخش واقعی و شفاف پرداخت‌کنندگان مالیات با فشار مالیاتی مضاعف روبه‌رو شوند. ثانیاً، باید عزم جدی برای مقابله با فرار مالیاتی و مالیات از دانه‌درشت‌ها شکل بگیرد. بسیاری از کارشناسان اقتصادی معتقدند، جبران کمبود درآمدهای نفتی را می‌توان با عزمی راسخ از محل فرار مالیاتی و توسعه پایه‌های مالیاتی، اعم از عایدی سرمایه، حذف معافیت‌های مالیاتی و اجرای دیگر قوانین موجود مرتفع کرد.
